TRA CONTROLLO E LIBERTÀ L’EVOLUZIONE DEI DECRETI SICUREZZA di Eugenio Losco Avvocato penalista del Foro di Milano

 

Governare attraverso l’emergenza significa trasformare problemi sociali complessi in questioni da affrontare rapidamente con strumenti repressivi.

 

 

Negli ultimi anni in Italia il tema della sicurezza è diventato uno degli argomenti più presenti nel dibattito politico e nei mezzi di informazione. Governi di orientamenti diversi hanno approvato numerosi provvedimenti chiamati comunemente “pacchetto sicurezza”, presentati come strumenti necessari per contrastare criminalità, immigrazione irregolare, degrado urbano, violenza giovanile e disordini pubblici.

Dietro questa espressione apparentemente semplice, però, si nasconde un tema molto più complesso. Parlare di sicurezza significa infatti parlare del rapporto tra cittadini e Stato, del confine tra libertà e controllo, del diritto di protestare e di manifestare il proprio dissenso. 

Negli ultimi vent’anni il concetto stesso di sicurezza è cambiato profondamente e si è allargato fino a comprendere fenomeni molto diversi tra loro: immigrazione, occupazioni di edifici, proteste studentesche, movimenti ambientalisti, blocchi stradali, marginalità urbana e perfino forme di disagio sociale.

Per capire questa trasformazione bisogna tornare indietro di alcuni anni. Anche se oggi i Decreti Sicurezza vengono associati soprattutto agli ultimi governi, le loro origini sono più lontane. Di una ventina d’anni. 

È proprio con l’inizio del nuovo millennio che cambia il modo di interpretare molti fenomeni sociali. La povertà urbana, l’immigrazione e le tensioni nelle periferie vengono sempre più spesso considerate questioni di ordine pubblico invece che problemi sociali da affrontare con investimenti, servizi e politiche di inclusione. Inizia così a diffondersi una logica politica basata sull’emergenza permanente: molte situazioni vengono presentate come urgenti e straordinarie, richiedendo risposte rapide e severe. Un elemento centrale di questa evoluzione è infatti il crescente utilizzo della decretazione d’urgenza. Il decreto-legge nasce come uno strumento straordinario previsto dalla Costituzione per affrontare casi eccezionali che richiedono interventi immediati. Negli ultimi anni, però, è diventato un mezzo molto utilizzato per governare temi complessi e strutturali. Questo cambiamento non è soltanto tecnico, ma anche culturale. Governare attraverso l’emergenza significa trasformare problemi sociali complessi in questioni da affrontare rapidamente con strumenti repressivi. In questo modo cambia anche il linguaggio politico. Si parla sempre meno di inclusione, diritti sociali, welfare e partecipazione, e sempre più di controllo, prevenzione e repressione. L’immigrazione viene spesso descritta come una minaccia alla sicurezza; il disagio giovanile come un problema di ordine pubblico; le proteste sociali come potenziali rischi per la stabilità.

Un primo momento importante arriva con i governi guidati da Silvio Berlusconi nei primi anni duemila e soprattutto nel 2008-2009. In quel periodo il tema della sicurezza diventa centrale nella comunicazione politica italiana. Si diffonde l’idea che molti problemi sociali debbano essere affrontati principalmente attraverso il rafforzamento delle misure punitive e dei controlli.

Nel 2008 il governo Berlusconi approva il primo cosiddetto “Pacchetto Sicurezza”, una serie di norme che segnano un passaggio importante nella politica italiana. Viene rafforzato il contrasto all’immigrazione irregolare, aumentano i poteri dei sindaci in materia di ordine pubblico, vengono introdotte le ronde cittadine e si inaspriscono le misure contro occupazioni e insediamenti considerati abusivi. La sicurezza non riguarda più soltanto mafia, terrorismo o criminalità organizzata, ma entra nella gestione quotidiana delle città e della vita sociale.

Il secondo importante intervento legislativo in tema di “sicurezza” è indubbiamente il cd. “decreto Minniti” del 2017. Il concetto di sicurezza viene questa volta declinato come controllo del decoro urbano. Lo fa attraverso un ampliamento dei poteri degli organi territoriali sulle politiche di sicurezza, introducendo ad esempio il “daspo urbano”. Si tratta di una misura di polizia, applicata alla fine degli anni 90 per contrastare il fenomeno della violenza degli ultras, che consente l’allontanamento da alcune zone della città (di solito le più esclusive o commerciali) di soggetti indesiderati, marginali e dunque non consoni al decoro del contesto cittadino: una misura destinata agli ultimi della società.

Una nuova fase si apre tra il 2018 e il 2019 con i Decreti Sicurezza approvati durante il governo Conte, i cosiddetti decreti Salvini. Questi provvedimenti restringono la protezione umanitaria per i migranti, rafforzano le espulsioni, aumentano i poteri delle autorità di pubblica sicurezza e introducono norme più severe contro alcune forme di protesta e occupazione. Questi decreti contribuiscono ad aumentare l’emarginazione sociale e a rafforzare il potere repressivo dello Stato.

Nel 2022, subito dopo il suo insediamento, il governo Meloni approva il cosiddetto “Decreto Rave”, nato dopo un grande raduno musicale non autorizzato vicino Modena. Il decreto introduce un nuovo reato contro l’occupazione di terreni o edifici finalizzata a raduni considerati pericolosi per l’ordine pubblico o la salute pubblica. È il primo provvedimento del governo della nuova destra e si caratterizza per individuare, per la prima volta, quale problema di sicurezza e di ordine pubblico la gestione del dissenso.

Da questo momento il tema della sicurezza si lega sempre di più a tale prospettiva. Manifestazioni, occupazioni, blocchi stradali e proteste collettive iniziano a essere trattati non soltanto come fenomeni politici o sociali, ma sempre più spesso come questioni di ordine pubblico. 

Questo aspetto è importante perché mostra un cambiamento nel rapporto tra Stato e conflitto sociale. In passato il dissenso veniva considerato una componente normale della vita democratica; oggi, viene trattato sempre più come minaccia alla sicurezza pubblica.

Nel 2023 il governo approva il cosiddetto “Decreto Cutro”, dopo il tragico naufragio di migranti avvenuto davanti alle coste calabresi. Il provvedimento interviene soprattutto sull’immigrazione: limita alcuni permessi di soggiorno, amplia i centri di permanenza per il rimpatrio e accelera le procedure di espulsione. I CPR sono strutture dove i migranti possono essere trattenuti anche senza aver commesso reati, in attesa di essere rimpatriati.

Il decreto dunque affronta una tragedia umanitaria soprattutto attraverso misure restrittive e punitive, invece di concentrarsi su canali legali e sicuri di ingresso per gli stranieri. Anche in questo caso emerge una logica precisa: un fenomeno sociale e internazionale molto complesso viene affrontato principalmente come problema di sicurezza e controllo dei confini.

Sempre nel 2023 arriva il “Decreto Caivano”, approvato dopo alcuni gravi episodi di violenza giovanile avvenuti in un comune campano. Il governo presenta il provvedimento come una risposta contro criminalità minorile, degrado urbano e disagio giovanile. Il decreto introduce pene più severe e maggior controllo sui minori, ampliando la possibilità di carcerizzazione per i ragazzi, stravolgendo i principi che ispirano il nostro sistema penale minorile, volto al reinserimento e alla rieducazione. Problemi come dispersione scolastica, povertà educativa e violenza giovanile vengono affrontati solo in termini repressivi. Senza intervenire sugli investimenti su scuola, servizi sociali, cultura e opportunità lavorative.

Nel 2025 il governo vara un nuovo pacchetto sicurezza che segna un ulteriore irrigidimento delle norme sull’ordine pubblico e il controllo delle forme di dissenso. Tra gli aspetti più discussi ci sono aggravanti per reati commessi durante manifestazioni, norme contro i blocchi stradali, nuove misure contro proteste ambientaliste, maggiore tutela penale per le forze dell’ordine e aumento delle pene legate alle occupazioni.

Si introduce anche il nuovo delitto di rivolta penitenziaria, comprendendo con questo termine anche la resistenza passiva con possibili condanne da due a otto anni di reclusione (per i promotori, organizzatori o dirigenti) e da uno a cinque per i partecipanti. Non solo, in quanto reati ostativi, sarà precluso loro l’accesso ai benefici penitenziari. Vengono stabilite anche, peggiorandole, norme riguardanti la detenzione per donna madre con prole inferiore a un anno o in stato di gravidanza.

 

Molte delle pratiche tipiche delle mobilitazioni sociali — bloccare simbolicamente una strada, occupare uno spazio, interrompere attività pubbliche — vengono trattate come problemi di sicurezza anziché come forme di espressione politica. Norme che colpiscono non soltanto comportamenti violenti, ma anche forme di dissenso pacifico e partecipazione collettiva.

Nel 2026 questa tendenza si rafforza ulteriormente con un nuovo Decreto Sicurezza emanato a febbraio e convertito a fine aprile dal parlamento. Il provvedimento amplia ancora gli strumenti repressivi legati all’ordine pubblico e in particolare alla gestione delle manifestazioni. 

Il nuovo provvedimento infatti introduce una serie di strumenti che rendono più difficile organizzare e partecipare a manifestazioni pubbliche. Tra le misure più discusse c’è la possibilità per le forze di polizia di portare preventivamente in questura persone considerate potenzialmente “pericolose” o problematiche durante una protesta. Si tratta di una sorta di fermo preventivo che può durare fino a dodici ore e che, di fatto, impedisce alla persona fermata di partecipare alla manifestazione. Il punto più contestato riguarda il fatto che questa limitazione della libertà personale può avvenire senza una decisione immediata di un giudice. Inoltre la legge descrive in modo piuttosto generico i motivi per cui una persona può essere considerata pericolosa, lasciando così un ampio margine di discrezionalità alle forze dell’ordine. In pratica saranno gli agenti a decidere chi fermare e chi trattenere in questura. 

Un altro aspetto importante riguarda l’estensione del Daspo urbano. Il Daspo, come già detto, nasce inizialmente nel mondo del calcio come “divieto di accesso alle manifestazioni sportive”, pensato per contrastare la violenza negli stadi e limitare l’azione degli ultras violenti. Con il tempo però questo strumento è stato esteso anche ad altri ambiti e oggi viene utilizzato sempre di più anche nei confronti di chi partecipa alle manifestazioni pubbliche.

Il Daspo urbano è una misura preventiva decisa dal Questore che può vietare a una persona di frequentare determinate aree della città o di partecipare a specifiche iniziative pubbliche. Il nuovo decreto amplia ulteriormente questi poteri, permettendo alle autorità di individuare più facilmente zone considerate “sensibili” e di vietarne l’accesso a persone ritenute problematiche. In alcuni casi il provvedimento può essere applicato anche sulla base di semplici segnalazioni delle forze dell’ordine relative a precedenti manifestazioni, senza una vera condanna penale.

Il Daspo rende il controllo molto più immediato e incisivo, perché non passa attraverso un normale processo penale con tutte le garanzie ivi previste. Chi vuole opporsi deve fare ricorso al tribunale amministrativo, affrontando procedure spesso lunghe e costose che possono scoraggiare molte persone.

Il decreto prevede inoltre che chi viene condannato per alcuni reati commessi durante una manifestazione possa ricevere un’ulteriore sanzione: il divieto di partecipare a cortei e proteste per i tre anni successivi. In alcuni casi la persona colpita dal provvedimento può essere obbligata a presentarsi in questura proprio durante lo svolgimento delle manifestazioni a cui non può partecipare. Molti degli strumenti introdotti derivano direttamente dalle norme utilizzate negli stadi contro gli ultras. Strumenti nati per contrastare la violenza sportiva vengono progressivamente applicati anche alla gestione del dissenso politico e sociale.

Il decreto interviene anche sulle regole che riguardano l’organizzazione delle manifestazioni pubbliche. In Italia una manifestazione deve essere comunicata alla questura almeno tre giorni prima. In passato, se questo non avveniva, si rischiava un procedimento penale nei confronti degli organizzatori. Tuttavia era spesso difficile individuare chi fosse realmente il promotore di una manifestazione spontanea.

La nuova normativa modifica questo sistema e introduce pesanti sanzioni economiche. Oggi può essere considerato organizzatore anche chi pubblicizza una protesta attraverso social network, gruppi WhatsApp o altre piattaforme digitali, persino private. Questo significa che anche diffondere un messaggio online per invitare persone a partecipare a una manifestazione potrebbe comportare multe molto elevate.

Le sanzioni non riguardano soltanto le manifestazioni non preavvisate. Il decreto punisce anche chi non rispetta le indicazioni imposte dalla questura sul percorso di un corteo oppure chi viene accusato di disturbare il regolare svolgimento di una riunione pubblica o del servizio d’ordine. In alcuni casi le multe possono arrivare fino a diecimila euro.

Uno degli aspetti più criticati riguarda proprio il linguaggio utilizzato dalla legge. Espressioni come “presunta pericolosità” o “turbamento del pacifico svolgimento” vengono considerate molto vaghe e quindi facilmente interpretabili. Questo rischia di lasciare alle forze dell’ordine un potere molto ampio nel decidere quando intervenire e contro chi applicare le nuove misure.

Il risultato complessivo è un abbassamento della soglia repressiva: lo Stato interviene non soltanto dopo eventuali reati, ma anche prima, sulla base del sospetto che qualcuno possa creare problemi durante una manifestazione. In questo modo il controllo si sposta sempre più dalla punizione dei comportamenti violenti alla prevenzione del dissenso.

Senza dimenticare l’effetto intimidatorio: le persone potrebbero avere paura di partecipare a proteste o manifestazioni per il timore di conseguenze molto pesanti. 

In una democrazia il dissenso non può essere considerato un pericolo in sé, ma una componente fondamentale della partecipazione politica. Le proteste sociali, le manifestazioni studentesche e i movimenti collettivi hanno spesso avuto un ruolo importante nella storia democratica italiana, contribuendo a ottenere diritti civili, diritti del lavoro e cambiamenti sociali.

Il problema non riguarda soltanto le singole norme, ma una trasformazione più profonda del rapporto tra Stato e cittadini. 

I problemi sociali complessi vengono affrontati attraverso nuove pene, aumento dei controlli e ampliamento dei poteri di polizia. La sicurezza tende così a diventare la priorità assoluta, mentre libertà e diritti rischiano di passare in secondo piano.

Concludo forse con quella che doveva essere la premessa. Ma la iper normazione in tema di sicurezza trova giustificazione nei dati?

Assolutamente no. 

Non si deve confondere il senso di insicurezza, la sua percezione, con la realtà delle cose. La percezione di insicurezza è influenzata infatti non solo dai dati della realtà, ma anche dalla comunicazione che si dà di questi. I nuovi metodi di comunicazione, i canali social ecc. tendono ad ampliare determinati fenomeni influenzando in maniera importante l’opinione pubblica, sviandola dai fenomeni reali.

Dati alla mano, l’indice dei reati è in costante calo in Italia negli ultimi vent’anni. Sia quelli caratterizzati da comportamenti violenti che quelli relativi alla sfera patrimoniale. E si tratta di un calo costante, anche di questi ultimi anni, come dimostrano ad esempio i dati relativi al 2025.

E in particolare lo spostamento della tutela della sicurezza nel campo del controllo del dissenso, non trova alcuna giustificazione fattuale. Come risulta dal report della Polizia di Stato rilasciato pochi giorni fa, nel 2025 ci sono state 11.250 manifestazioni. Bene solo nel 3,4% di queste ci sono state delle turbative dell’ordine pubblico. E ipotizzando che a ogni singola manifestazione abbiano partecipato almeno 1000 persone (un ipotesi molto prudenziale), l’indice delle persone sottoposte in qualche modo a un provvedimento restrittivo della libertà personale è infinitamente irrisorio, lo

0.0003% (39 persone su 11.250.000).

* contributo pubblicato sulla rivista Oltre i Confini Magazine- Voci e storie dal carcere di Monza. Direttore responsabile Antonetta Carrabs